政府与市场的关系，是现代经济社会发展中最为基本、也最具争议的一个问题。党的十八届三中全会的一个重要突破，是提出了市场在资源配置中起决定性作用，同时强调更好地发挥政府作用。这既是对国内外长期历史经验的精辟总结，更是指明了深化改革的方向和目标。在新的历史条件下，如何处理好政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”的关系，面临着比以往更多的新问题、新挑战。
一、政府与市场之间不是此消彼长而是共生互补的关系
在政府与市场的关系上，有一种广为流行且影响较大的观点，将政府与市场的关系看成是此消彼长的关系，并用强弱或多少加以表述，如强政府、弱市场，政府少一点、市场多一点，等等。然而，在现实世界中，人们看到的两者关系并非如此简单。
如果将政府支出占gdp的比重看成是政府在经济活动中发挥作用的典型指标，则在近现代经济发展过程中，呈现出这一比重随着人均收入水平提高而提高的规律性现象，这就是有名的“瓦格纳法则”。以由发达国家组成的经济合作与发展组织（oecd）国家为例，政府支出占gdp比重的均值，19世纪后期为10.7%，1920年为18.7%，1937年为22.8%，到1980年上升到43.1%，此后基本稳定在这个水平上。其中的北欧国家瑞典、挪威、丹麦等，这一比重高达50%左右。尽管政府的介入程度上升，但在全球范围，这些国家的市场发展程度和竞争力是最强的。尤其值得关注的是北欧国家，在政府支出比重高达gdp一半的情况下，其经济高度开放，劳动力市场的活跃程度高于许多其他oecd国家。数百万人口的小国，涌现出了诸如诺基亚、爱立信、马斯基等全球领先的跨国公司，多年来在全球竞争力排序中名列前茅。在亚洲，令人瞩目的是新加坡。由于强制性推行公积金等制度安排，新加坡政府支出占gdp的比重不算高，但政府通过财政政策和政府出资的政联企业，对经济增长格局和产业升级施加了强有力的影响。新加坡经济经历了长时间的快速增长，并跻身于全球最有竞争力的国家之列。
反观数量更多的发展中国家，政府财政支出占gdp的比重一般在20%左右。在非洲撒哈拉沙漠以南部分国家，这一比重更低。在这些国家，政府往往难以维持基本的公共秩序，无法形成全国性市场。
如果仅仅以强弱判断政府与市场的关系，我们更多地看到的是强政府与强市场的组合、弱政府与弱市场的组合，唯一未能观察到的是弱政府与强市场的组合。这就要求我们由表及里地探索政府与市场之间的复杂关系。
现代市场经济中，不可能没有政府的作用，问题的关键是，政府发挥什么样的作用，以及如何发挥作用。市场经济首先需要借助政府的权威力量界定和保护产权，建立并维护公平竞争的市场秩序，扩展市场体系，履行市场合约，反对垄断和其他不正当竞争行为。没有这些条件，市场不可能正常运转。从这个意义上可以说，有效的市场从一开始就离不开政府。在此基础上，从提供各种公共服务、缩小收入和发展差距、保护生态环境，到宏观调控和中长期发展规划，政府职能可以列出相当长的清单。不论这个清单的内容如何变化，其立足点都应是维护和促进市场更好地发挥作用。如果偏离这个方向，政府这只手伸得过长，越位、错位很多，试图替代市场的作用，甚至搞大一统的集中计划体制，表面看起来政府很强，但市场必定受到严重伤害，是不可能强的。
所以，问题不在于政府是否强势，而在于是否强而有道。弱政府难以支撑强市场；强而无道的政府，也不可能支撑起强的、好的市场。一个强的、好的市场经济的背后，一定有一个强的、好的政府。有效政府加有效市场，理应成为我们追求的目标。
二、政府与市场关系经历了逐步演变、与时俱进的过程
政府与市场的关系并非固态，而是随着经济社会发展而逐步演变，在不同国家、不同时期呈现出特色明显、丰富多彩的形态。
19世纪前期，资本主义经济处在发展的初期，政府对经济的干预有限，基本上扮演的是“守夜人”的角色。19世纪后期，随着与电力、蒸汽机、铁路、电报等新技术引入相关的基础设施建设的增多，工人阶级争取自身权益斗争的高涨和社会对贫困问题的日益关注，政府对经济干预有所增加，但政府支出比重基本保持在gdp的10%左右。20世纪30年代初的大危机后，西方国家出现了两个重要变化，一是调节社会总需求为特征的凯恩斯主义盛行，二是社会保障制度的建立和扩展，使政府的作用范围和力度显著加强，政府支出比重也相应上升。
另一方面，十月革命胜利后，苏联成为第一个实行计划经济体制的国家。受其影响，二战后一批国家建立了与苏联相似的体制，一度取得令人瞩目的成就。在亚洲，日本、韩国、中国台湾和香港、新加坡等后发追赶型经济体，在实行外向型市场经济的同时，政府通过产业政策、发展规划、直接投资等方式，对经济增长过程施加了更多的影响，取得了很大成功。
我国作为世界上最大的发展中国家，改革开放以来的实践为理解和完善政府与市场的关系，提供了大量具有长期意义的新鲜元素。例如，形成并长期坚持“发展是硬道理”的全党全民共识；允许和鼓励地方、基层实验，把好的经验和做法上升为全国性政策；改善投资营商环境，在全国性统一市场的基础上形成地区间竞争；重视处理改革、发展和稳定之间的关系，为经济社会持续健康发展创造必需的政治和宏观经济环境；始终不渝地坚持对外开放，并以开放倒逼国内改革，如此等等。这些做法和经验，有些是其他国家未曾经历的，有些为已有理论注入了新的实践活力，有些则对西方某些固有的发展观念提出了挑战。我国的发展道路正在引起国际社会前所未有的关注。
从政府与市场关系演变的历史进程中可以看出，一是，即使是老牌市场经济国家，政府作用随着市场成熟程度和社会矛盾演变而变化，总的趋势是干预的范围扩大、机制复杂化；二是，后起经济体的政府可以利用已有的技术和知识，采取特定干预手段，加速追赶进程；三是，市场导向的经济全球化进程加快，要求政府相应发挥更多的作用；四是，政府在纠正“市场失灵”的同时，也会带来“政府失灵”，政府与市场关系的平衡是动态调整过程，呈现出某种此消彼长的周期性特征；五是，包括中国在内的新兴经济体的崛起，正在为政府与市场的关系演变开拓新的视野与空间。
三、经济发展“新常态”要求进一步调整政府与市场关系
在经历了高速增长后，我国经济正在进入中高速增长阶段。在增速放缓的同时，经济结构和增长动力正在发生转折性变化：消费比重超过投资比重，服务业比重超过第二产业比重，外贸增速降低后内需比重相应上升，劳动力总量减少，资源环境压力持续加大，经济增长将更多地依靠生产率提升和创新驱动。与这种经济发展的“新常态”相适应，政府与市场的关系必须做出相应调整。
首先，以法治强固市场经济的基础。我国的市场经济脱胎于传统计划经济体制，后者的影响根深蒂固。这些年地方招商引资，往往靠的是“关系”、“人缘”和“土政策”，今天可以给诱人的优惠政策，明天则可能“关门打狗”。投资者特别是民营资本投资者缺少以法律为基础的稳定预期。切实保护各类产权，营造和维护公平竞争环境，将其规范化、程序化和法治化，是更好发挥政府作用必须补上的一堂“基础课”。
第二，把国有资本改造成实现政府政策目标的有效工具。国有资本和国有企业改革的首要问题是如何“定位”。应当按照党的十八届三中全会精神，使国有资本服从和服务于国家现代化建设的战略目标，重点投向公共服务、重要前瞻性战略性产业、生态环境、科技进步和国家安全等领域。从这个意义上说，改革后的国有资本基本上应当是“公益性”或“政策性”的。应以“管资本”为主的思路，加快国有资本的股份化、证券化步伐，增强其流动性，借助“两类公司”，逐步把国有资本集中到上述相关领域。按照现代市场经济中政府政策工具的要求，构造国有资本管理体制和出资企业的治理结构。
第三，立足于提升人力资本质量加强社会保障体系建设。社会福利支出的大幅增长，是20世纪发达市场经济国家政府公共开支上升的主要因素。社会救济、养老、医疗、就业、教育、住房等方面保障支出增加，对于发达国家改善民生、缩小收入差距，起到了重要作用。有些国家更加重视人力资本建设，通过职业培训提高劳动者的就业转换能力，使之成为国家竞争力提升的重要源泉；有的国家则形成了养懒人体制，过高的政府支出成为沉重负担，进而导致危机。近些年我国社会保障体系建设取得重要进展，但随着经济和财政收入增速的放缓，有些地方社会保障支出的压力在增大。重要的是转换思路，通过社会保障体系的精心设计和建设，使之致力于促进劳动力的横向和纵向流动，增强劳动者的职业转换能力和创新能力，使社会保障支出成为提高人力资本质量的有效投入，形成中国特色发展型社会保障体系。
第四，形成有利于效率提升、创新驱动、可持续发展的制度环境和支撑体系。在以往高增长时期，先行者的技术可以模仿，经验教训可以借鉴，政府拥有较多的有效信息，可以较低的出错概率在部分领域为增长提供指导。这方面突出地表现在基础设施建设上。但当经济接近技术前沿，越来越多地依靠自身创新时，政府的原有优势明显减弱。此时，需要政府相应转变发挥作用的思路和机制，致力于营造有利于创新、有利于包容多样性和不确定性的体制与政策环境，而不是直接冲到第一线，抓投资、上项目、指定技术路线和产业发展规划。
第五，宏观调控要顺势而为，保持增长阶段转换过程基本平稳，并为转方式、调结构、控风险创造条件。国际经验表明，经济增长阶段转换期具有比其他时期更多的不稳定、不确定性，通常会对宏观经济政策提出严峻挑战。因此，在这一时期，我国宏观调控要与下降了的潜在增长率相适应，顺势而为，避免出现大的波动。一方面要抑制原有的高增长冲动，另一方面也要防止由于预期改变、风险因素冲击等引起的增速短期过快下滑。刺激政策必要时仍可采用，但目的是“托底”而非“推高”。当经济转入新的平台后，要通过深化改革，转换增长机制和动力，力争实现就业可充分、企业可盈利、财政可增收、风险可控制、民生可改善、资源环境可持续的“六可”目标，进而使我国经济发展进入速度有所放缓，但更加重视质量和效益、更具有可持续性的轨道。
（本文章摘自2014年《求是》，作者：国务院发展研究中心副主任、研究员）
